蔡亚平诉河南省人民政府、河南省广播电影电视局行政复议一案

上诉人（一审被告）河南省人民政府，住所地郑州市金水东路22号。

法定代表人谢伏瞻，省长。

委托代理人徐守斌、郑悦琛，河南省人民政府法制办工作人员。

上诉人（一审第三人）河南省广播电影电视局，住所地郑州市纬一路2号。

法定代表人赵景春，局长。

委托代理人梁莉，河南省广播电影电视局办公室工作人员。

被上诉人蔡亚平，男， 1956年5月27日出生，汉族。

上诉人河南省人民政府（以下简称省政府）、上诉人河南省广播电影电视局（以下简称省广电局）因蔡亚平诉省政府行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2012）郑行初字第124号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人省政府的委托代理人徐守斌、郑悦琛，上诉人省广电局的委托代理人梁莉，被上诉人蔡亚平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

郑州市中级人民法院一审查明：蔡亚平于2010年9月26日、10月19日、11月2日三次向省广电局投诉，称河南电视台DV观察播出的《警察违章 态度强硬》节目侵犯其名誉权，并导致其所在的河南司法警官学院对其作出四项处理，要求省广电局对河南省电视台的违法行为进行查处，并将结果书面告知其本人及学院；要求省广电局责令河南电视台与其学院联系取消对他的四项处理，并赔偿其精神抚慰金、名誉损失费等。2012年7月3日，蔡亚平以省广电局对其投诉事项未履行查处职责为由向省政府申请行政复议。省政府于2012年8月28日作出豫政复决[2012]586号行政复议决定，认为根据《信访条例》，省广电局已构成不作为，责令省广电局自收到本决定书之日起15日内依法对蔡亚平的投诉事项作出处理。省广电局于2012年9月13日向蔡亚平答复称：“经认真调查，由于河南电视台没有您反映内容的节目播出带，同时没有其他证据能够表明您反映的关于节目内容自身存在问题，我局难以判断您所反映的问题符合《广播电视管理条例》的相关规定，因此，我局无权对您反映的问题进行行政处理，建议您向有关司法机关寻求民事保护。”（以下简称答复）蔡亚平不服，于2012年9月28日向省政府申请行政复议，请求撤销省广电局的答复。省政府于2012年11月14日作出本案被诉豫政复驳[2012]824号《驳回行政复议申请决定书》。该决定认为，省广电局对蔡亚平投诉所作的答复未侵犯其合法权益，不影响其权利义务，不属于具体行政行为，决定驳回蔡亚平的行政复议申请。后蔡亚平不服，向郑州市中级人民法院起诉。

郑州市中级人民法院一审认为，（一）依《广播电视管理条例》第三十二条、第四十九条规定，省广电局作为广播电视行政主管部门，有对蔡亚平投诉内容的调查处理职责。（二）蔡亚平的投诉本质上是提请省广电局履行其法定职责进而保护蔡亚平合法权益的申请。（三）省广电局的答复正是履行法定职责的行为，系针对特定人蔡亚平且影响其权利义务的具体行政行为，该职责是否依法履行，是否履行到位，直接关系到蔡亚平的合法权益及获得救济的程序，应当属于行政复议的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第二目之规定，判决撤销省政府[2012]824号驳回行政复议申请决定。

省政府不服一审判决，向本院提出上诉称：（一）省政府[2012]824号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序，应予维持；（二）一审判决应予撤销。首先，投诉属于宪法规定的批评建议权、申诉控告权等公民权的范畴，对投诉处理是政治责任和政治效果，行政机关对投诉的处理，即是否答复，怎样答复，并不直接产生法律效果，因此不能通过行政复议或行政诉讼等法律程序解决。其次，对于投诉后的调查处理及答复，因投诉并不当然导致行政主管部门启动行政处理程序，或经调查后，也不当然导致对相关电视节目制作播放单位的行政处理，因此答复并不对投诉人产生权利义务上的实际影响，且不影响其通过司法途径寻求民事保护。最后，省广电局在进行调查后，认为无法对蔡亚平反映的问题进行行政处理，建议其向有关司法机关寻求民事保护。这个答复是告知性回复，内容本身未对其权利义务产生影响，不是具体行政行为，不属于行政复议的范围。因此，请求撤销原一审判决，维持[2012]824号驳回行政复议申请决定。

省广电局不服一审判决，向本院提出上诉称：蔡亚平投诉有三项请求，既有省广电局法定职责范围内的事项，又有职责范围外的事项，这类情况既可以依行政执法的要求办理，也可以依信访条例的规定办理，实践中依信访规定办理更有利于事情全面解决，且省政府的[2012]586号行政复议决定也要求省广电局按照信访条例进行办理。因此，省广电局依信访条例规定进行相关的协调处理工作，尽管未能让蔡亚平的满意，但符合法律的规定，属于依法行政。请求撤销原一审判决，维持省政府[2012]824号驳回行政复议申请决定。

蔡亚平答辩称：（一）不应以信访处理程序来解决投诉，投诉的实质是申请行政机关保护当事人的人身权，不是信访。（二）人的行为可分刑事、民事、行政三种性质，省广电局的查处行为明显不是刑事与民事行为，那就是行政行为，且是具体行政行为，是针对特定人，如不查处，会影响行政相对人对权利的维护。蔡亚平针对省广电局的答复向省政府提出的行政复议申请应当属于行政复议的受案范围。请求维持一审，驳回上诉。

对一审判决认定的本案事实，各方当事人无争议，本院予以确认。但是本院认为：

（一）省广电局没有为蔡亚平的个人权利提供法律救济的法律责任。我国行政机关能够查处的违法行为，除法律另有特别规定的以外，只是违反公共秩序的行为，而所谓的查处程序，就省广电局而言就是指行政处罚程序。行政机关通过行政处罚对违法行为的制裁的主要价值取向在于维护公共秩序，而不是对个人权利的保护。蔡亚平通过投诉要求省广电局查处的违法行为虽然可能潜在涉及蔡亚平的个人权利，但在蔡亚平所要求的行政程序中，电省广局的任务只是通过查处违法行为维护公共秩序，而不是蔡亚平的个人权利。实际上，行政处罚决定的内容也只是对违法行为人实施法律制裁，而不对受违法行为侵害的个人权利提供救济。蔡亚平的投诉是一种反映意见的政治权利，法律应予保护，但对于省广电局而言只具有为行政处罚提供立案线索的意义，省广电局既没有针对投诉的要求启动相应行政处罚程序的法律责任，也没有对蔡亚平的个人权利提供救济的法律责任。至于蔡亚平提出的关于省广局责令河南电视台与司法警官学院联系取消对他的四项处理的，明显没有法律依据，不予支持。一审判决关于省广电局具有对蔡亚平的个人权利提供保护的法定职责的意见不当，应予纠正。

（二）蔡亚平对个人权利的主张可以而且只能通过民事诉讼程序寻求救济。不同的法律程序有不同的任务。如果一个违法行为同时损害了公共秩序和个人权利，对于损害公共秩序的违法行为可以通过刑罚或行政处罚进行制裁，而对于受到违法行为侵犯的个人权利，被侵权人可以而且一般也只能通过民事诉讼寻求法律保护。本案中，蔡亚平认为河南省电视台播放节目活动侵犯了其个人权利，可以通过民事诉讼程序解决。省广电局关于蔡亚平应通过民事诉讼程序寻求法律保护的意见正确，应予支持。

（三）从行政处罚程序的启动不以利害关系人的申请或请求为条件的程序特征看，蔡亚平也不是省广电局对相应违法行为进行查处的利害关系人。行政机关对违反公共秩序的违法行为的查处不以利害关系人的申请或请求为条件，而是依职权实施的行政行为，而且在行政处罚程序中，投诉人也不是法律上必须参加程序的利害关系人。而行政复议的申请人，应当是与被指控的行政行为有法律上利害关系的人。蔡亚平既然不是省广电局是否查处被投诉的违法行为的利害关系人，也就不具备对省广电局是否履行上述职责提起行政复议的申请人的资格，被诉的行政复议决定以省广电局的行为不侵犯蔡亚平的合法权益为理由驳回蔡亚平的复议申请是正确的。

（四）对蔡亚平的投诉是否回应以及如何回应属于省广电局的自由裁量权，虽然这种自由裁量权行使不当可能产生政治上的责任，但不产生法律上的责任。除法律另有特别规定外，行政复议和行政诉讼所能解决的只是法律争议，对于行政机关的自由裁量权或者政治责任问题，行政复议和行政审判都不能进行审查，本案中省广电局的自由裁量权问题，不属于法律特别规定的行政复议或行政诉讼可审查的问题。虽然省广电局对蔡亚平的投诉作了答复，但答复的主要内容是对蔡亚平寻求权利救济渠道的释明，而且没有就投诉事项作出带有裁决性的处理，不对蔡亚平的权利义务产生法律上的影响。省政府关于答复未对蔡亚平权利义务产生影响、不属于行政复议受理范围的上诉意见正确，应予支持。

综上，被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，应予以维持。上诉人省政府和省广电局的上诉意见正确，应予支持。蔡亚平的主张不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，但适用法律和裁判结论不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项之规定，判决如下：

一、撤销郑州市中级人民法院（2012）郑行初字第124号行政判决。

二、维持河南省人民政府豫政复驳（2012）824号驳回行政复议申请决定。

一、二审诉讼费各50元，由蔡亚平承担。

本判决为终审判决。

                                             审  判  长    宋炉安

                                             审  判  员    别志定

                                             代理审判员    马传贤

                                             二○一三年五月二十二日

                                             书  记  员    李  晶