李榴栓因诉桐柏县水利局水行政许可及行政赔偿纠纷一案二审行政赔偿判决书

上诉人（一审原告）李榴栓。

委托代理人李启明。

委托代理人张西运。

被上诉人（一审被告）桐柏县水利局

法定代表人李云飞，局长。

委托代理人李德生，桐柏县水利局工作人员。

委托代理人马继伟，河南桐大律师事务所律师。

上诉人李榴栓因诉一审被告桐柏县水利局水行政许可及行政赔偿纠纷一案，不服桐柏县人民法院(2012)桐行初字第52号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人李榴栓委托代理人李启明、张西运，被上诉人桐柏县水利局委托代理人马继伟、李德生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

桐柏县人民法院一审查明：原告2006年向南阳市水利局申请办理了《河道采砂许可证》，该证的采砂范围及采砂要求显示：开采地点：石步河磨沟村段；深度1米(宽度：距河堤两侧各10米内禁止开采)；作业方式：人采、机采；弃料处理方式及要求：推平保持水流畅通(汛期内禁止开采)，另备注“每年3月份带此证到水利局办理年度续采手续，否则，此证作废”，“注意事项…3、本证不得转让、买卖…4、…．对违犯采砂管理规定者，发证单位有权收回许可证…”，该许可证无有效期限。2007年、2008年度被告对原告进行了续采许可审批，2009年3月原告申请办理续采手续时，被告知此开采范围因拟建石步河水库而不再办理续采。

2008年6月26日，原告在程湾乡石步河吴井村河段开采铁砂，开采深度达3．5米，地点距西河堤5米，距东岸7米，堆放废石渣高1．5米，长27米，宽14米。2010年1月原告仍要求办理续采手续，被告于2010年3月31日对原告作出了《关于对采砂持证人不予办理续采手续的告知》，具体理由如下：“(1)2006年11月至2009年度办证后，始终未开采河砂，但在2008年度转包他人开采铁砂，在开采铁砂过程中超深度开采，影响河道行洪安全。(2)在水库建设施工中，采砂会影响大坝施工安全；(3)水库大坝施工场地，在坝址上下游1000米范围内展开，防止(办证后)持证人要求赔偿…”。被告在该告知书中将“李榴栓”误写为“李榴柱”，2010年7月31日向原告送达了该告知书。2010年8月，原告向被告提出应当办理续采许可的书面异议并申请行政复议，同年10月原告撤回复议申请，南阳市水利局终止行政复议。原告2012年7月，向桐柏县人民法院提起行政诉讼。

另查明，石步河水库位于桐柏县程湾乡境内，坝址位于程湾乡石步河村，是一座以防洪、工业供水为主，兼顾农田灌溉、水产养殖、旅游等综合利用的中型水利枢纽工程。桐柏县人民政府于2006年成立石步河水库工程建设管理局，南阳市发改委和南阳市水利局于2008年7月将该工程可行性研究报告呈报河南省发改委和河南省水利厅，河南省发改委于2009年5月批复同意该工程项目建议书，目前该工程正在建设中。原告的采砂证范围在石步河水库的库区范围内。

一审法院认为：被告对原告的续采申请进行审查、决定是否续采是其履行法定职责，2009年、2010年原告申请办理续采手续时，均被告知开采范围因拟建石步河水库而不予办理，南阳市发改委和南阳市水利局已于2008年7月将该工程可行性研究报告呈报河南省发改委和河南省水利厅，河南省发改委于2009年5月批复同意该工程项目建议书，原告持有的采砂许可证所依据的客观情况发生了重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回行政许可，被告拒绝给原告续办采砂证的情形并不违法；另外，原告2008年6月未经许可在河道从事铁砂开采，且存在超深度开采现象，造成河道不平顺、水流不畅通等安全隐患，原告的行为违法了《河南省河道采砂管理规定》第五条第4项“开采后的弃料，应随堆随清，及时处理，不得影响行洪安全…”、第5项“开采后的河床，必须按河道整治要求及时平复，保持底平、坡顺、水流畅通…”之规定，因此被告拒绝给原告续办采砂许可手续的情形亦未超出其自由裁量权的范围。被告作出不予办理续采告知书时，虽然送达程序及法律文书表达有瑕疵，但该瑕疵并不影响不予办理续采告知书的效力。原告未能提供出有效证据证明其在未开采期间有实际损失，其请求确认被告违法并赔偿损失的诉请本院不予支持。被告辩称原告的起诉已超过诉讼时效，因本案被告的举证不足以证明其送达不予办理续采告知书的同时送达了权利告知书，故本案的诉讼时效应当从2010年7月31日起按2年计算，原告于2012年7月5日诉至本院，并没有超过诉讼时效的规定。综上，被告作出不予办理续采告知书认定的事实清楚、主要证据扎实，被告根据情势变更而作出的不予续采决定是适当的，原告的请求因没有事实根据和法律依据而不予支持，案件经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、参照《河南省河道采砂管理规定》第五条、第九条，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告李榴栓的诉讼请求。

上诉人李榴栓不服一审判决，向本院上诉称：1、一审法院认定被上诉人的送达程序及法律文书表达有瑕疵是完全错误的，事实上被上诉人的行为是一种严重的违反行政法律法规的行为，同时该违法行为恰恰证明了其行政不作为的存在。被上诉人的行政不作为给被上诉人造成了巨大的损失。2、一审法院认定被上诉人依据情势变更做出不予续办是适当的也与本案事实不符。本案不适用情势变更的相关规定，从2009年3月份上诉人第一次找到被上诉人要求续办一直到2010年7月31日被上诉人作出告知，这一期间完全是被上诉人的行政不作为造成的。请求二审法院依据相关法律对上诉人的损失进行评估并以评估结论为依据判令被上诉人对上诉人的损失进行赔偿。支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人桐柏县水利局答辩称：采砂不仅要办理采砂许可证，还必须遵守采砂管理的相关规定，如违反相关规定除了收缴许可证外还要依法对其进行相关行政处罚，采砂许可证是有期限的，而不是一经许可，终身享受采砂权。被上诉人不存在违法的行政不作为。2007年、2008年被上诉人已经为上诉人办理了续采手续，2009年原告申请办理续采手续，被上诉人因此范围内拟建石步河水库而不再办理续采，同时被上诉人发现上诉人2008年9月未经许可将河道转给他人从事铁砂开采，存在超深度开采现象，影响行洪且对即将动工的石步河水库产生影响，上诉人的行为违反了《河南省河道采砂管理规定》第五条第（四）、第（五）款之规定。2010年7月31日，桐柏县水利局向上诉人送达的告知书不具有法律意义，上诉人的采砂许可证于2008年12月31日已经到期，在许可证到期之后应上诉人的要求做出的告知书，不能作为被上诉人不作为的证据。上诉人提出的赔偿60万元的理由不能成立，不具备国家赔偿的构成要件，故原判认定事实清楚，证据扎实充分，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判。

本院二审查明的事实与一审相同。

本院二审认为：上诉人李榴栓经河道管理主管部门许可的采砂时间于2008年12月31日期满，其于2009年3月向桐柏县水利局申请续采，由于南阳市发改委和南阳市水利局已于2008年7月4日将桐柏县石步河水库工程可行性研究报告呈报河南省发改委和河南省水利厅，河南省发改委于2009年5月14日批复同意该工程项目建议书，而拟建的石步河水库工程大坝正好位于李榴栓申请采砂的河段内，因此，桐柏县水利局对李榴栓的续采申请不予许可理由正当，但桐柏县水利局应当在法定期限内将不予许可的决定及理由书面告知申请人，否则申请人即可向人民法院起诉，也可要求其上级行政机关或者监察机关责令改正，本案中桐柏县水利局虽未在法定期限内将不予许可的决定及理由书面告知李榴栓，但其于2010年7月31日向李榴栓送达不予办理续采手续的告知，已经对其不当行为进行了纠正，李榴栓请求行政赔偿缺乏事实根据和法律依据，一审判决予以驳回并无不当。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判

本判决为终审判决。

                                             审  判  长    侯 大 勇

                                             审  判  员    尹 应 哲

                                             代理审判员    白    云

                                             二〇一三年六月八日

                                             书  记  员    刘 冰 心